Protección al denunciante – Cómo de en serio se toman los gobiernos la lucha contra la corrupción

Traducción del artículo de la Internacional de Servicios Públicos (ISP PSI) sobre la protección al denunciante.

La ONU estima que se pagan 1 billón de dólares en sobornos por año, mientras que más del doble de ese monto – US $ 2.6 billones – se roba anualmente en casos de corrupción (1). Esto significa más del 5 por ciento del PIB mundial. A su vez, los resultados de un estudio reciente de la OCDE indican que es más probable que se produzcan fraudes y actos ilícitos en organizaciones cerradas y secretas(2).

Traducción del artículo de la Internacional de Servicios Públicos (ISP PSI) sobre la protección al denunciante.   La ONU estima que se pagan  1 billón de dólares en sobornos por año, mientras que más del doble de ese monto - US $ 2.6 billones – se roba anualmente en casos de corrupción (1). Esto significa más del 5 por ciento del PIB mundial. A su vez, los resultados de un estudio reciente de la OCDE indican que es más probable que se produzcan fraudes y actos ilícitos en organizaciones cerradas y secretas(2).  La denuncia es un instrumento clave para detectar el fraude y las irregularidades - la protección de los denunciantes puede facilitar la eficacia de los trabajadores para detectar y detener las irregularidades en una etapa temprana al expresar su preocupación antes de que estallen los escándalos y las partes interesadas sufran enormes daños.  Sin embargo, independientemente de los avances logrados en la última década y del aumento de la aplicación de marcos de protección de los denunciantes y de la sensibilización en muchos países, algunos casos destacados han puesto también de manifiesto las deficiencias, tanto en la legislación como en la práctica. La falta de leyes dedicadas y amplias es una de ellas. La protección jurídica se suele dispersar en muchas legislaciones diferentes, con énfasis en los canales de presentación de informes y en los servicios para divulgar la información. Como resultado, los trabajadores que denuncian todavía se enfrentan al hostigamiento, represalias y amenazas. Además, la falta de claridad y un enfoque coherente de lo que puede considerarse una "divulgación protegida" han llevado a que los denunciantes sean despedidos e incluso condenados a prisión por incumplimiento de acuerdos confidenciales y de no divulgación. Otros marcos también incluyen una protección similar a los programas de protección de testigos. Si bien esto puede ofrecer un escudo contra el acoso y las amenazas, falla en la protección de los puestos de trabajo de los denunciantes.  Un nuevo informe de la ISP proporciona argumentos, pruebas y ejemplos sobre cómo un programa de protección robusto para los denunciantes con el apoyo activo de los sindicatos es una herramienta importante -si no la más importante- para combatir la corrupción.(3)  Algunas de las principales conclusiones del informe son :  Los mecanismos de denuncia son un medio importante para detectar el fraude; sin embargo, la denuncia por parte de los empleados es una manera más eficaz de poner en evidencia las irregularidades que la observación directa, los controles de rutina, las auditorías internas, la investigación externa y las quejas externas. Un informe reciente de fraude mundial mostró denunciado proporcionando información que facilitó una investigación. En los Estados Unidos, el 48 por ciento de los casos en los que se descubrió el fraude fueron facilitados por los empleados que informaron y divulgaron.  La falta de marcos de protección contra denuncias de irregularidades conduce a muchas formas de represalias y venganzas, a saber: ostracismo, degradación, pérdida de empleo, pérdida de ingresos, asaltos e incluso asesinatos. Una serie de estudios en el sector público estadounidense sugiere que entre el 16 y el 38 por ciento de los trabajadores que denuncian sufren represalias. Se observaron porcentajes similares de represalias en Australia y el Reino Unido. Sin embargo, en Noruega las tasas de represalias son mucho más bajas - entre el 7 y el 18 por ciento - gracias a una legislación fuerte y a tasas de sindicación muy altas.  Basado en una estimación en 13 países, el número de trabajadores que necesitan protección al denunciante en algún momento se estima en 7 por ciento de la fuerza laboral mundial.   La denuncia a los medios de comunicación representa sólo la punta del iceberg de las denuncias. Los denunciantes tienden a plantear sus preocupaciones a diferentes audiencias a lo largo del proceso, y la gran mayoría de los denunciantes tienden, más de una vez, a plantear sus preocupaciones internamente antes de acudir al exterior, si es que lo hacen en algún momento.  Los hechos muestran que el 97% de las denuncias comienzan a expresar una preocupación internamente y el 90% permanece siempre en lo interno.  La legislación y las políticas de denuncia también tienen un costo. Sin embargo, los programas de denunciantes muestran que los beneficios superan estos costos. La participación de los denunciantes en el descubrimiento del fraude y otros actos ilícitos implica procedimientos normativos más largos y, por lo tanto, mayores costos. Sin embargo, la participación del denunciante ayuda a los reguladores a construir casos más fuertes. Los beneficios de los casos más fuertes son una mayor tasa de éxito en los procedimientos, y mayores sanciones monetarias. Un marco específico de denuncia de irregularidades para los empleados que pueden revelar un conocimiento interno o una mala conducta de la organización es un elemento necesario de un sistema anticorrupción.  Basado en 37 años de lecciones aprendidas, las seis disposiciones clave de una legislación robusta de protección de denunciantes incluyen: carga de la prueba en el empleador, foro (independencia de los organismos encargados), alivio final, medidas provisionales, medidas correctivas y servicios de apoyo). Aunque hay muchos ejemplos de prácticas óptimas en estas seis disposiciones clave, el panorama general de si y en qué medida estas disposiciones clave se aplican en la legislación sobre denunciantes es variado.  Esto requiere una iniciativa de evaluación comparativa, un marco robusto de protección de los denunciantes para proteger a los trabajadores que combaten la corrupción, pero también para hacer de la lucha contra la corrupción un compromiso creíble y serio. Los interlocutores sociales y la OIT desempeñan un papel importante. Por ejemplo, la protección de los denunciantes está ganando impulso dentro del movimiento sindical. Además de varias iniciativas nacionales, los sindicatos europeos lideran una campaña respaldada por la Federación Europea de Sindicatos de Servicios Públicos (FSESP) e ISP .(4)   La OIT fue una de las Organizaciones internacionales en abordar esta cuestión. El Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo de 1982 fue uno de los primeros instrumentos internacionales que incluyó la protección de denunciantes al disponer que la presentación de una denuncia o la participación en un procedimiento contra un empleador no son razones válidas para el despido y estableciendo que la carga de probar el motivo del despido debe recaer en el empleador. Esta carga inversa de la prueba ha sido esencial para proteger a los denunciantes. Por lo tanto, la OIT tiene un papel que desempeñar nuevamente para ampliar esa protección y asegurarse de que existe un sólido estándar internacional.  Si los gobiernos se toman realmente en serio abordar la corrupción como parte del Programa 2030 y del SDG 16, deberían tomar medidas para proteger a los denunciantes en este momento.  Referencias OCDE (2016): Comprometerse con la protección efectiva de los denunciantes. París.  PSI (2016): El jaque mate a la corrupción: Abogar por una iniciativa de amplio alcance sobre la protección de los denunciantes (whistleblower protection, por sus siglas en inglés). Page 2 www.oecd.org/corporate/committingto-effective-whistleblower-protection9789264252639-en.htm. Ferney-Voltaire.  Www.world-psi.org/en/checkmatecorruption-making-case-wide-ranginginitiative-whistleblower-protection UNODC (2016): Corrupción y desarrollo. Viena.  Www.anticorruptionday.org/documents/ actagainstcorruption / print / materials2016 / corr16_fs_DEVELOPMENT_en_PRINT.pdf C  Camilo Rubiano es Funcionario de Derechos Sindicales y Administración Nacional en la Internacional de Servicios Públicos (PSI)   (1) UNODC (2016). (2) OCDE (2016). (3) PSI (2016). (4) https://whistleblowerprotection.eu/.

Campaña protección al denunciante

La denuncia es un instrumento clave para detectar el fraude y las irregularidades – la protección de los denunciantes puede facilitar la eficacia de los trabajadores para detectar y detener las irregularidades en una etapa temprana al expresar su preocupación antes de que estallen los escándalos y las partes interesadas sufran enormes daños.

Sin embargo, independientemente de los avances logrados en la última década y del aumento de la aplicación de marcos de protección de los denunciantes y de la sensibilización en muchos países, algunos casos destacados han puesto también de manifiesto las deficiencias, tanto en la legislación como en la práctica. La falta de leyes dedicadas y amplias es una de ellas. La protección jurídica se suele dispersar en muchas legislaciones diferentes, con énfasis en los canales de presentación de informes y en los servicios para divulgar la información. Como resultado, los trabajadores que denuncian todavía se enfrentan al hostigamiento, represalias y amenazas. Además, la falta de claridad y un enfoque coherente de lo que puede considerarse una “divulgación protegida” han llevado a que los denunciantes sean despedidos e incluso condenados a prisión por incumplimiento de acuerdos confidenciales y de no divulgación. Otros marcos también incluyen una protección similar a los programas de protección de testigos. Si bien esto puede ofrecer un escudo contra el acoso y las amenazas, falla en la protección de los puestos de trabajo de los denunciantes.

Un nuevo informe de la ISP proporciona argumentos, pruebas y ejemplos sobre cómo un programa de protección robusto para los denunciantes con el apoyo activo de los sindicatos es una herramienta importante -si no la más importante- para combatir la corrupción.(3) Algunas de las principales conclusiones del informe son :

  • Los mecanismos de denuncia son un medio importante para detectar el fraude; sin embargo, la denuncia por parte de los empleados es una manera más eficaz de poner en evidencia las irregularidades que la observación directa, los controles de rutina, las auditorías internas, la investigación externa y las quejas externas. Un informe reciente de fraude mundial mostró denunciado proporcionando información que facilitó una investigación. En los Estados Unidos, el 48 por ciento de los casos en los que se descubrió el fraude fueron facilitados por los empleados que informaron y divulgaron.
  • La falta de marcos de protección contra denuncias de irregularidades conduce a muchas formas de represalias y venganzas, a saber: ostracismo, degradación, pérdida de empleo, pérdida de ingresos, asaltos e incluso asesinatos. Una serie de estudios en el sector público estadounidense sugiere que entre el 16 y el 38 por ciento de los trabajadores que denuncian sufren represalias. Se observaron porcentajes similares de represalias en Australia y el Reino Unido. Sin embargo, en Noruega las tasas de represalias son mucho más bajas – entre el 7 y el 18 por ciento – gracias a una legislación fuerte y a tasas de sindicación muy altas.
  • Basado en una estimación en 13 países, el número de trabajadores que necesitan protección al denunciante en algún momento se estima en 7 por ciento de la fuerza laboral mundial.
  • La denuncia a los medios de comunicación representa sólo la punta del iceberg de las denuncias. Los denunciantes tienden a plantear sus preocupaciones a diferentes audiencias a lo largo del proceso, y la gran mayoría de los denunciantes tienden, más de una vez, a plantear sus preocupaciones internamente antes de acudir al exterior, si es que lo hacen en algún momento. Los hechos muestran que el 97% de las denuncias comienzan a expresar una preocupación internamente y el 90% permanece siempre en lo interno.
  • La legislación y las políticas de denuncia también tienen un costo. Sin embargo, los programas de denunciantes muestran que los beneficios superan estos costos. La participación de los denunciantes en el descubrimiento del fraude y otros actos ilícitos implica procedimientos normativos más largos y, por lo tanto, mayores costos. Sin embargo, la participación del denunciante ayuda a los reguladores a construir casos más fuertes. Los beneficios de los casos más fuertes son una mayor tasa de éxito en los procedimientos, y mayores sanciones monetarias. Un marco específico de denuncia de irregularidades para los empleados que pueden revelar un conocimiento interno o una mala conducta de la organización es un elemento necesario de un sistema anticorrupción.
  • Basado en 37 años de lecciones aprendidas, las seis disposiciones clave de una legislación robusta de protección de denunciantes incluyen: carga de la prueba en el empleador, foro (independencia de los organismos encargados), alivio final, medidas provisionales, medidas correctivas y servicios de apoyo). Aunque hay muchos ejemplos de prácticas óptimas en estas seis disposiciones clave, el panorama general de si y en qué medida estas disposiciones clave se aplican en la legislación sobre denunciantes es variado.

Esto requiere una iniciativa de evaluación comparativa, un marco robusto de protección de los denunciantes para proteger a los trabajadores que combaten la corrupción, pero también para hacer de la lucha contra la corrupción un compromiso creíble y serio. Los interlocutores sociales y la OIT desempeñan un papel importante. Por ejemplo, la protección de los denunciantes está ganando impulso dentro del movimiento sindical. Además de varias iniciativas nacionales, los sindicatos europeos lideran una campaña respaldada por la Federación Europea de Sindicatos de Servicios Públicos (FSESP) e ISP .(4)

La OIT fue una de las Organizaciones internacionales en abordar esta cuestión. El Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo de 1982 fue uno de los primeros instrumentos internacionales que incluyó la protección de denunciantes al disponer que la presentación de una denuncia o la participación en un procedimiento contra un empleador no son razones válidas para el despido y estableciendo que la carga de probar el motivo del despido debe recaer en el empleador. Esta carga inversa de la prueba ha sido esencial para proteger a los denunciantes. Por lo tanto, la OIT tiene un papel que desempeñar nuevamente para ampliar esa protección y asegurarse de que existe un sólido estándar internacional.

Si los gobiernos se toman realmente en serio abordar la corrupción como parte del Programa 2030 y del SDG 16, deberían tomar medidas para proteger a los denunciantes en este momento.

Referencias OCDE (2016): Comprometerse con la protección efectiva de los denunciantes. París.

PSI (2016): El jaque mate a la corrupción: Abogar por una iniciativa de amplio alcance sobre la protección de los denunciantes (whistleblower protection, por sus siglas en inglés). Page 2 www.oecd.org/corporate/committingto-effective-whistleblower-protection9789264252639-en.htm. Ferney-Voltaire.

Www.world-psi.org/en/checkmatecorruption-making-case-wide-ranginginitiative-whistleblower-protection UNODC (2016): Corrupción y desarrollo. Viena.

Www.anticorruptionday.org/documents/ actagainstcorruption / print / materials2016 / corr16_fs_DEVELOPMENT_en_PRINT.pdf C

Camilo Rubiano es Funcionario de Derechos Sindicales y Administración Nacional en la Internacional de Servicios Públicos (PSI)

(1) UNODC (2016).

(2) OCDE (2016).

(3) PSI (2016).

(4) https://whistleblowerprotection.eu/.

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